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飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。它的良好运行可为中西部发展和东部的产业转移提供一个新的平台，从而有力推动区域经济协调发展。2017年，国家发改委等八部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》明确支持发展“飞地经济”，之后，“飞地经济”在很多地方蓬勃发展。“飞地经济” 是在推进工业化和招商引资过程中，甲乙双方通过打破行政管辖关系，把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区，利用税收分配、政绩考核等一系列科学的利益机制，扩大两地合作广度，加深两地合作深度，从而实现互利共赢，本质上是一种政府之间的合作招商、共享利益的发展模式。

一、飞地的分类

飞地经济模式（Enclaves economic model）按照不同的分类标准，“飞地经济”模式有着不同的分类：

1、按飞地建设的投入方式

(1)飞出地投资型，即由飞出地负责全部基础建设投入；(2)飞入地投资型，即由飞入地负责全部基础建设投入；

(3)两地共投型，即由两地按照协议共同分担基础建设投入。

2、按飞地工业基地的管理方式

(1)飞入地管理型，对工业基地进行属地化管理。优点是管理方熟悉当地社会经济环境，不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性，没能有效利用飞出地的管理经验；

(2)飞出地管理型，由飞出地派遣管理团队对基地进行管理，对企业进行服务。优点是保证了服务、政策的连续性，使企业有“宾至如归”的感觉，缺点是管理方需要时间来理解当地经济文化环境；

(3)两地共管型，设立双方长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派驻人员。这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，但前提是双方真诚的合作，高效的沟通。

3、按飞地形成的原因

(1)集约用地型。该类型是“飞地经济”模式的最早表现形式，以福州市永泰县建立马洋工业集中区为代表。它不仅探寻了山区经济发展的新思路，克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费的现象，更是探寻了一种平衡各行政区域间利益的方法。

(2)优势互补型。该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过“飞地经济”的发展能够达到双赢。典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。

(3)产业梯度转移型。该类型中，飞入地主要承接飞出地的产业转移，往往飞出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时飞地经济工业园成为首选之地。转出企业一方面可以继续享受高质量的基地管理服务，另一方面还可充分利用飞入地的成本优势。典型案例如广东省东莞市石龙镇产业转移到粤北始兴县。

一是地理相近。地理相近，一方面有利于飞入的企业继续维持原有的业务关系，不会因为企业的搬迁而丢失区域市场；另一方面，地理相近也意味着文化的相通，减少两地企业、二地政府沟通的障碍。再者，相近或相连的地理位置便于使飞出地与飞入地保持天然的联系。

二是优势互补。要实现双赢，必定要通过合作解决双方的困境所在。或者是人力、自然资源上的优势，或者是市场上的优势，只有对双方都能产生吸引力，才能实现飞地经济模式的重要特性———“双赢”。

三是成本落差。土地成本、人力成本以及其它收费成本的因素无疑是双方合作的重要经济条件，但是这种成本的落差只有达到一定的水平才会有吸引力，根据我们的调查统计，这种成本的落差要达到1/3以上通常才会产生吸引效应。

四是发展时机相随。两地区域经济发展的时机要相随。东部沿海战略的成功实施，为现今的中部崛起提供了契机。长三角的持续高速发展已使区域吸引资金的综合优势凸显，但高速发展也使得商务成本显著提高。很多迹象表明，东部的产业梯度转移已经开始，并且这种转移是有规律可循的，是符合邓小平同志“先富带动后富”的渐进发展思路的。

二、正向飞地与反向飞地

其实，随着“飞地经济”蓬勃发展，模式也日新月异，为了服务企业发展，满足区域发展的产值税收要求，各地政府也出台了多种管理模式和应对办法。不仅有满足产业梯度转移特征的“正向飞地”，还形成了“注册在当地，办公在飞地”、“税收在当地，经营在飞地”、“生产在当地，研发在飞地”等多元化的“反向飞地”模式。

（一）、正向飞地模式在正向飞地模式中，经济欠发达地区通常提供土地、劳动力等生产要素，经济发达地区通常提供启动资金、管理和招商人才等生产要素。所以，正向飞地模式要求经济欠发达地区谋划招商引资策略要结合自己的区位条件，主动融入周边都市圈分工体系，嵌入都市圈产业系统，接轨都市圈要素流动市场。正向飞地模式作为打破行政壁垒的一种制度创新，还需要进一步构建“飞出地”和“飞入地”的利益共享机制，建立统一联通的“大市场”，实现产业协同与均衡发展。

1. 正向飞地模式中的招商分工

”和征地拆迁工作及所有基础建设;帮助办理环评、安评、震评、节能、土地、规划、立项等相关手续，协助做好项目融资、企业用工等工作，落实投资方应享受的有关优惠政策;负责企业质量标准、安全生产、节能减排、降碳等方面的监管工作和园区范围内的统计工作。

2. 正向飞地模式中的园区管理

飞地园区的管理运作包括共管、托管等模式，往往需要“飞出地”进行管理经验输出。

3. 正向飞地模式中的经济效益分享

（1） 税收分享

)，实行按比例在飞出地与飞入地之间分享。

（2） 指标分享

、招商引资到位资金、工业增加值、产品销售收入、进出口总额等主要经济指标，按税收分享比例或双方商定比例进行核算，分别纳入飞地项目所在地及招商县(市)考核口径。

（3） 土地成本

（二） 反向飞地模式

的运行机制

（1）孵化器模式

项目与优质企业资源入驻“飞地“；待企业条件成熟，再通过一系列优惠政策将项目引回到欠发达地区，以欠发达地区产业园区作为企业规模化生产制造的承接地。

模式

二、飞地经济的优势

特点为由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。“飞地经济”是保持现有的行政区划、又突破区域分割、实现区域间合作的一种新形式，也是工业园区发展的一种新模式。“飞地经济”是指发达地区与欠发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地”方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。

一是解决投资瓶颈。基地建设投资大，不确定性高，以往的基地建设完全由当地政府进行投资，财政压力大，也不利于市场化运作。由于飞地经济的税收共享，在基地前期建设中也必然引入政府的投资；也更有利于吸引民间资本加入基地建设投资的队伍中来，有利于多元化投资主体的形成。

二是解决招商瓶颈。基地建设完成后，最主要的工作任务就是招商引资，只有以各个项目为依托，基地经济才能蓬勃发展。完全由基地当地政府引资，一方面信息资源、人力资源有限，另一方面也不利于吸引发达地区的企业。“飞地经济” 模式的引入，通过利益机制的完善，激发了飞出地政府的积极性，充分借助飞出地政府对转出企业的引导，来解决招商项目不足的问题。

三是解决管理瓶颈。“飞地经济”工业基地在管委会的机构设置、人员引进中，加深地区的合作，引入先进的基地管理经验，革新服务理念，完善基地服务。这在很大程度上也坚定了转出企业迁移的信心，解决了基地管理的瓶颈。

三、飞地经济存在的问题

一是制度性障碍。“飞地经济” 合作模式由于牵涉到省市的政府，因此许多政策性问题需要国家政策的支持。特别是国家在大面积土地的运用上的相关政策法规对本项目的开展起到了一定的约束作用。

二是观念性障碍。中西部由于受地理区位、自然环境等条件限制，长期处于较封闭的经济状态，人们的商品意识、开放意识、价值观念都比较淡薄，制约了社会经济的发展。

三是管理性障碍。教育水平、经济状况、社会文化背景等因素制约着中西部地区的管理水平。

四、飞地经济实现的条件和路径

要实现飞地经济模式，首先要科学规划，要考虑到飞入地的资源优势、飞出地的需求，以及制定详实可行的方案。

其次政府间要有效合作，政府是一个推动者，而不是实施者。以产业集群而不是不加选择地迁出和接收项目，并实行合理的利益分配。再次是要发挥企业管理主体的作用，如果可能的话，以企业集团为主开发和管理该模式。

然后要完善前提条件，夯实基础，飞入地应避免基础设施建设四面开花，而应集中有限资源投在局部地域内，形成局部良好的投资环境；要有双赢合作、服务为主的观念；完善管理，一般来讲，飞入地的管理体制可能滞后于飞出地，因此，完善管理制度是重要的途径。

还要建立稳定的利益分配机制，充分调动飞入地和飞出地的合作积极性。

最后，需要国家政府的扶持，东部与中部的合作，需要在宏观层面上得到中央政府的政策支持。

五、飞地经济的案例

（一）正向飞地：苏州工业园

新加坡是 飞地经济 的资深玩家。新加坡通过数十年的填海也不过700 多平方公里，通过这块 飞地经济 实验区，新加坡大大拓展了发展空间，而苏州也借助这个 飞地 园区，实现了经济的爆发式增长，其经济总量一度赶超广深。

上世纪九十年代，中国跟新加坡政府开始合作开发苏州工业园区，由新加坡协助招商， 斥资千万，邀请世界著名设计公司，对园区进行了整体规划。合理的规划和良好的前景吸引了中外项目前来投资，园区引入多项总投资超过1亿美元的大项目，奠定了园区发展的基础。

2000年后，园区的开发也遇到了很大困难，核心是缺钱。由于当时缺乏一个完整的投融资体制和成熟的融资平台，导致园区的开发进程十分缓慢， 70平方公里的规划面积，至2000年仅仅完成了8平方公里。再加上亚洲金融危机的影响，最终新加坡方决定收缩在园区中的职责和投资，中方将全面负责园区的环境改造、基础设施建设、地面设施建设、招商引资等职责，新方则转向提供人员培训等辅助职能。

虽然巨大的资金瓶颈摆在园区发展面前，但中国政府仍然没有放弃开发园区的信念和努力，积极选择投资主体。从2000年开始，国家开发银行先后向园区累计发放四期贷款134.5亿元，占到园区基础设施建设累计投资的1/3，成为名副其实的园区开发建设的主力银行。

而国开行的进入，不但扭转了苏州工业园区的资金劣势，更是从政府政策目标和城市产业定位出发，调整苏州工业园区的发展策略，优先治理园区环境，针对高科技、物流园等项目，设立融资平台，优化产业结构。

现在的苏州工业园区，278平方公里的土地上有8万多家企业，其中全球500强企业85家、国家高新技术企业800多个、国字号科研院所12家。

（二）正向飞地：深圳飞地模式

深圳工业园区、新疆喀什深圳产业园、陕西深陕(富平)新兴产业示范园等众多“飞地”。

制造业创新基地。深汕湾机器人小镇已引进显控、华睿丰盛、科卫、三宝、天鹰智能、控汇智能、普盛旺、合发、云鼠、远荣、金旺达等十余家实体企业，锐博特创新基地等平台项目，储备了哈工大机器人集团、中航联创、赛迪研究院等20多家优质企业。2020年截止，全区已累计供地产业项目96个，其中已投产30个，动工建设34个，开展前期工作32个，计划总投资超过528亿元，全部达产后预计年产值近千亿元。

（三）正向飞地：浙江飞地模式

（四）反向飞地：上海·奉贤

·虹桥中心”的写字楼，可租赁面积2万多平方米。这栋楼就是南桥镇在上海虹桥设立的“招商飞地”。这栋写字楼由上海奉贤区南桥镇政府全资持有，用来招商引资，吸引大型企业、上市公司建立总部基地，同时将高科技研发、生产加工基地引入奉贤区南桥镇。

上海虹桥片区土地寸土寸金，而南桥镇地价相对较低，这样的价差提供了实现“反向飞地”的基础。南桥镇招商引资的秘密武器便是“以税抵租”。免费入驻位于上海虹桥核心商务区的“东方美谷·虹桥中心”，无偿使用办公配套设施和服务等优惠对于企业具有极大的吸引力，而企业只需要在南桥镇注册，用税收来抵消租金，不必增加额外成本。如今，“东方美谷·虹桥中心”写字楼价值高达11亿元，仅此一项，就使得集体资产增值6000多万元。

（五）反向飞地：浙江·衢州

衢州位于浙江省西部的，与省内沿海城市相比，经济总量较小、产业结构偏重、高端人才匮乏，地区发展受到制约。自2012年起，衢州先后在杭州、北京、上海、深圳等城市设立共六个“反向飞地”，每块飞地对接不同的产业方向。

这些飞地为衢州招商引资，推动经济发展提供了巨大推动力。在一线城市中的“反向飞地”是孵化器，到了衢州就变成研发中试和产业化基地，借势借地借人才，逐渐形成一条完整的“孵化-加速-研发-中试-产业化”科技创新链条。其中，衢州海创园位于杭州未来科技城的核心位置，紧邻省委党校、阿里巴巴、海康、西溪金融岛等重点项目。项目一期占地面积26.7亩,总建筑面积67598平方米，共有4幢综合大楼,园区主要打造以“数字经济、智慧产业”为主导的产业加速器。2016年4月正式运营以来，衢州海创园已实现招商引资项目超过100个，总注册资本超过60亿元，引进海内外高层次人才超过50人。