【百问百答】公共租赁房屋转租的合同效力？

2023-09-26

公租房擅自转租（【百问百答】公共租赁房屋转租的合同效力？）

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近年来，随着城市流动性人口增加，新就业人群的住房成为一大突出问题，而为缓解住房困难群体住房压力，各级政府积极推动公共租赁住房的建设，以更好解决新就业职工等夹心层群体住房困难。根据《公共租赁住房管理办法》的定义，公共租赁住房（以下简称“公租房”）是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。公租房的特征主要体现在三个方面：（1）公共政策性，政府通过制定公共政策来保障公租房制度的建设，再由政府方向特定群体提供该住房；（2）非营利性和社会福利性，公租房经营均不以营利为目的，且出租的价格低于一般市场价；（3）租赁的对象具有特定性，公租房承租人的资格具有严格的准入标准和限制，不符合相应条件则无法承租。相较于一般性房屋租赁合同，公租房的租赁合同内容在承租人的资格、租金、租赁期限等方

具有特殊性，在转租问题上，自存在其特有的规定。当承租人擅自将房屋转租的情形下，该转租合同的效力如何？由此产生的法律效果为何？

法律规定

《公共租赁住房管理办法》

第二十七条：“承租人有下列行为之一的，应当退回公共租赁住房：

（一）转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的；

（二）改变所承租公共租赁住房用途的；

（三）破坏或者擅自装修所承租公共租赁住房，拒不恢复原状的；

（四）在公共租赁住房内从事违法活动的；

（五）无正当理由连续6个月以上闲置公共租赁住房的。

承租人拒不退回公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门应当责令其限期退回；逾期不退回的，市、县级人民政府住房保障主管部门可以依法申请人民法院强制执行。”

《中华人民共和国民法典》

第一百五十三条：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

违背公序良俗的民事法律行为无效。”

案例引入

案例一

案例来源：（2019）京03民终8893号

裁判要旨：“李忠义委托出租的房屋系公租房，根据中华人民共和国住房和城乡建设部《公共租赁住房管理办法》，公租房的承租人不得转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁用房，房地产经纪机构及其经纪人员不得提供公共租赁住房出租、转租、出售等经纪业务。因此，中天公司与李忠义所签《北京市房屋出租委托代理合同》违反上述规定，应属于无效。”

案例二

案例来源：杜某与赵某房屋租赁合同纠纷案——公租房擅自转租合同无效（北京市第二中级人民法院与北京市住房和城乡建设委员会联合发布5起住房租赁典型案例之二）

裁判要旨：损害社会公共利益的合同无效，公租房具有保障性质，杜某与赵某签订的承租房屋合同违反了国家对于公租房的管理秩序及城市管理秩序，系无效合同。关于杜某主张的损失费，因杜某认可在租赁涉案房屋时亦知晓房屋为公租房，故对于合同无效的后果杜某亦存在过错，且其并未提交证据证明产生了搬家费损失，因诉讼产生的损失亦没有法律依据，故对于其主张的损失费法院不支持。

案例三

案例来源：（2021）川08民终189号

裁判要旨：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会主义经济秩序，损害社会公共利益。案涉房屋为公租房，系面向符合条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。上诉人贾壮平和被上诉人附军明知不得转租公租房，双方仍然订立租赁合同，就案涉公租房转租事宜进行约定，侵犯了不特定第三人利益，损害了社会公共利益，租赁协议无效。”

案件分析

公租房作为具有保障性质的住房，在转租问题上，《公共租赁住房管理办法》坚持禁止公租房转租的原则性规定。上述案例则从不同层面切入，展开说理，并据此得出转租合同无效的裁判结论，各法院裁判观点差异在于基于何种法源从而判定合同无效，在“（2019）京03民终8893号”案件中，法官认为公租房转租行为因违反了《公共租赁住房管理办法》进而无效；在“杜某与赵某房屋租赁合同纠纷案”中，法官认为公租房转租因扰乱了国家对公租房管理秩序进而无效，其适用的法律依据为《民法典》第一百五十三条第二款；在“（2021）川08民终189号”案件中，法官裁判依据在于该行为损害了社会公共利益，违反了“禁止权利滥用”的法律原则，其适用的法律依据为《民法典》第一百三十二条。故后两者通过适用民法基本原则予以裁判。拓展思考

关于公租房转租的合同效力问题，实践中的主流观点为该行为无效，同时对转租无效后产生的法律后果需按照民事法律行为无效的规定处理。然各法院对于认定合同无效的裁判说理各异，同案不同判的现象会在一定程度上对公租房制度的建设与完善产生影响。就上述案件而言，在具体法律规范的适用上，存在较大争议。有观点认为，根据《民法典》第一百五十三条第一款之规定，“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效”，对于公租房的管理问题，住房和城乡建设部制定的《公共租赁住房管理办法》在法的效力位阶上为部门规章，还远未达到全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规的位阶要求，故不能以公租房转租行为违反《公共租赁住房管理办法》进而认定违反了法律、行政法规的强制性规定；也有观点认为，除法律、行政法规外的其他规范性文件也应当予以遵守，对于可以体现公序良俗等价值的文件，也不应当否定其效力，应予以合理利用。

在强制性规范与公序良俗基本原则法源适用上，我国《民法典》采取的模式为前者优先，后者兜底。在没有明确法律规定的情形中，且不存在习惯时，则可以适用民法基本原则。在判断公租房转租合同效力问题上，首先应以法律、行政法规的强制性规定来确定合同是否有效，没有明确强制性规范可以适用时，再适用公序良俗作为兜底性条款来判断效力。